????随着电子政务的不断推进，电子审批文件越来越多，电子审批文件的归档问题越发凸显，如何规范电子审批文件的归档成为急需解决的问题，同时，行政审批无纸化的到来，也意味着对审批系统规范化的要求，如何保障审批文件一套制归档，如何保障电子文件在审批中不被篡改、丢失等也成了亟待解决的问题。只有规范的制度，搭建好行政审批电子平台，才是科学管理行政审批文件的重要条件。
????一、行政审批目前的情况概述
????行政审批档案是指行政机关在实施行政审批过程中直接形成的、具有保存价值的各种载体和形式的文件材料，是各单位依法履行行政管理职能的重要凭证。做好行政审批档案工作，对于加强行政审批基础管理，促进依法行政，推进行政管理标准化、制度化、规范化工作，维护企业和群众的权益都具有十分重要的意义。
????据悉，广东、浙江、福建三省自2012年先后建立了集行政审批、便民服务、政务公开、互动交流、效能监察等功能于一体，省市县统一架构、多级联动的网上政务服务平台，基本实现了权利事项集中进驻、网上服务集中提供、数据资源集中共享。但是，审批系统对于文件的归档保存和凭证价值保全问题并未做重点关注，随着审批文件越来越多，电子审批材料归档任务也越来越急迫。
????同时，行政审批网络化、无纸化已经是必然的趋势。今后企业、市民在政务服务网中申请行政审批时，提交的所有证件都将以电子文件的形式上传提交，通过电子签名、电子印章确保真实性，使得行政审批无纸化成为可能，单轨制电子文件的归档也成为必然趋势，这对档案部门工作也提出了新要求、新挑战。
????二、目前审批电子文件归档存在的主要问题
????1.行政审批业务缺乏过程管理。许多审批部门缺乏归档意识和规范管理意识，只对最终审批结果进行归档，审批过程中的申报、办理材料分散保管，且没有制定归档范围，造成许多文件是否应该归档得不到明确，这也就造成电子文件如何归档不明确，致使大量的电子文件未能归档，并存在损坏、遗失的风险。
????2.缺乏审批电子文件归档技术规范。网上行政审批电子文件归档如其归档范围和保管期限、分类规则、元数据信息、“四性”保障的技术实现等，没有相应的国家行业规范，使得审批材料归档无据可依。
????3.缺乏多级审批电子文件归档的实践经验。目前审批电子文件的归档管理尚处于初步探索阶段，因此还没有可借鉴的经验，特别是归档基础流程和模式尚不明晰，导致审批电子文件归档工作存在不确定性。
????福建省福州市马尾区作为国家级开发区，实行区行政服务中心和开发区行政服务中心合署办公和统一对外服务模式，每年产生约10万件电子审批文件材料。这些电子审批文件事关公众切身利益，具有长期保存价值。借助马尾区数字档案馆（室）的建设，探索实现网上行政审批电子文件归档管理，是马尾区档案部门近年来的重要工作内容之一，有利于推动档案部门民生档案库建设、创新工作方式和服务方式，提升档案部门的地位和价值。
????三、解决思路
????1.加强行政审批基础业务工作，不断深化改革审批制度
????审批过程以事件为单位，所有窗口产生同一个事件的文件按一个统一的规则，即事件“唯一编号”来组织，统一归档管理，便于日后的查找，也便于归档的立项。此外，由于在办理中，存在“线上（电子文件）”和“线下（纸质文件）”两种文件处理方式，为了保证线上线下的统一，因此要求在审批办理过程中全部将线下文件通过扫描方式转为电子文件，以方便在线审批和统一归档管理。这也就要求每个行政服务中心应成立档案室，负责收集管理行政服务中心审批过程产生的文本、照片、音视频等各类相关审批文件材料，按照国家各类文件材料归档标准进行分类、整理和归档，实现审批档案的集中统一管理。
????由此可见，行政服务中心面临工作模式和程序再造的问题，但这项工作必须要做。
????2.制定必要的标准规范
????目前最急需的标准规范包括：
????（1）网上行政审批电子文件归档管理暂行办法。从制度上确认行政审批电子文件归档的必要性和基本原则、基本流程、基本方法、基本要求，作为电子文件归档的政策和法律依据。
????（2）网上行政审批电子文件归档范围及保管期限表。本着实用、应归尽归、适当扩大归档范围的原则，要在行政审批清单的基础上统筹考虑纸质文件材料、电子文件材料及其他载体文件材料的管理要求，准确界定行政审批文件材料的归档范围和划分行政审批档案保管期限。
????（3）网上行政审批电子文件归档元数据方案。审批电子文件的元数据方案必须符合行政审批相关业务需求，准确反映审批各阶段、各类别的文件材料的特点，包括文件内容信息、属性信息、产生环境信息、扫描加工信息、办理过程信息、归档信息等内容，具有实用性、前瞻性。
????（4）网上行政审批电子文件归档数据交换标准。明确行政审批系统电子文件归档时的存储结构、交换方式、数据来源及归档入库后的存储架构，以实现行政审批系统和电子文件归档系统之间的平滑对接。
????3.理顺行政审批电子文件归档模式、流程
????切实加强政务服务网等网络系统平台中形成的行政审批电子文件的管理。对政务服务网统建模式形成的行政审批电子文件的归档工作，将依据制定的《行政审批文件材料归档范围和档案保管期限表》，联合有关部门进行统筹设计，落实开发行政审批电子文件办结事项的归档模块，实现行政审批电子文件的统一归档与管理。对永久保存的电子文件，归档时应当同时保存电子版本和纸质版本。对于政务服务网以外的网络平台形成的行政审批电子文件，由各部门参照政务服务网行政审批电子文件的归档和管理模式，做好归档管理工作。
????四、网上行政审批应用平台的设想
????网上行政审批系统平台的建设主要包括行政审批电子文件归档处置系统、虚拟档案室系统和电子档案移交接收系统三个部分。
????1.行政审批电子文件归档处置系统
????电子文件归档处置系统与政务网对预归档功能模块的对接，将政务服务网统建平台上办结的审批电子文件归档、移交到本系统，并且实现立档单位专用审批系统和办公自动化系统等电子文件的归档。
????2.虚拟档案室系统
????虚拟档案室系统可以实现包括档案（如：文书、科技、会计、照片、声像、实物等门类档案）资源的管理，涵盖信息采集、接收、整理、保管、鉴定、统计、利用等全过程规范化管理，提高档案室业务管理的效率和资源服务的安全可靠性，满足利用者和档案管理者需求。
????3.电子档案移交接收系统
????电子档案移交接收系统为立档单位与档案馆之间架设了一座桥梁，实现电子档案从立档单位档案室向档案馆的规范化移交，确保电子档案的真实、完整、可用和安全。
????为了实现对行政审批电子档案的有效管理，确保电子档案在归档、移交、保存、利用过程中的真实性、完整性、可用性和安全性，必须采用先进的数据封装、数字签名、水印等手段保障，同时系统嵌入国家“四性标准”，各种信息格式的标准转换，以达到系统功能发挥的便利及保密性。
????五、结语
????行政审批电子文件的归档管理没有成熟的经验，尚存在一些不明确的地方，但无论如何，马尾区通过开展这方面的探索，将为同类项目的实施提供思路和技术支撑，从这一点讲是具有价值的。我们将继续加强探索研究，完善相关技术方案，使行政审批电子文件的归档管理成为切实可行并推广应用的成果。 | 